Een gastblog door Charles de Monchy
1. Besluitvormingsdoelen, of…. hebben we een strategie echt wel nodig?
Ten eerste moet het duidelijk zijn waarom we een strategie nodig hebben, dus waarom we niet gewoon een knoop kunnen doorhakken en doorgaan met ons werk? Deze vraag betreft niet zozeer het inhoudelijke probleem, maar het procesmatige probleem dat moet worden opgelost. Remkes was gevraagd om te bemiddelen tussen kabinet, agrarische sector en andere betrokken om ze met elkaar in gesprek te brengen. Hij stelt zich als doel: Er moest weer een verstandhouding gaan ontstaan die de inhoud en het gesprek over een duurzame toekomst voor agrarische ondernemers centraal stelt. P. 5
Aanvankelijk stelde Remkes zich voor dat hij als gespreksleider zou optreden tussen de agrarische sector en de ministers, maar het bleek al gauw dat dat niet mogelijk was, er was geen vertrouwen om dat te doen. Remkes trof een totaal verziekte situatie:
“In de stikstofdialoog waren partijen aan alle zijden van de tafel verdeeld. De agrarische sector lukte het soms niet om met één mond te spreken. Partijen speelden elkaar soms uit en zetten elkaar onder druk. Er was zelfs sprake van intimidatie tussen boeren onderling. Eind augustus ontstond in de media en het debat ook een beeld van verdeeldheid binnen het kabinet. Daarmee is er niet alleen openbare spanning tussen beide zijden van het touw, maar ook aan beide zijden van het touw. Dat maakt het sluiten van compromissen aan de overlegtafel heel moeilijk.”
Er moest iets anders gebeuren.
Er was geen vertrouwen om met elkaar in gesprek te gaan, maar de partijen bleken wel bereid tot een gesprek ‘zonder taboes’ of voorwaarden vooraf:
“Met kleine stappen leek er tijdens de gesprekken toch enige ruimte te ontstaan. Ook bij mij ontstond het inzicht dat er inhoudelijk een betere aanpak mogelijk én nodig is. Stap voor stap kwam er een proces op gang dat leek op een echte dialoog.”
En die dialoog ging ook over emoties en woede, over de ‘oprechte wanhoop bij redelijke mensen’ waar zelfs Remkes van schrok.
Om uit de impasse te komen moest hij zelf een inhoudelijke weg volgen, en samen met de partijen een denklijn ontwikkelen waar perspectief in zit. Er zijn geen ‘knopen om door te hakken’ zonder dat er zicht is op de uitweg.
Remkes heeft een maand extra de tijd genomen om een ‘denklijn’ te ontwikkelen die uitzicht biedt, en hoopt dat de partijen dit met elkaar verder willen uitwerken. Dat is dus een strategie,
een samenhangend stelsel van maatregelen die alleen met de kennis, kunde en macht van de partijen bedacht en uitgevoerd kan worden. Dus niet zomaar ergens een klap op geven, eerst samen nadenken over wat er moet gebeuren.
2.Benoem het leidend probleem
Remkes is begonnen met luisteren naar de partijen: wat is volgens jullie het probleem en wat zijn jullie wensen? Hij kwam tot de conclusie dat het probleem breder is dan stikstof; het is de natuur die lijdt, de landbouw is niet duurzaam, en er komt nog veel meer aan, te weten klimaat, milieu (biodiversiteit), ruimte, drinkwater etc.
3.Formuleer een verbindende visie als basis voor het gesprek
Partijen die met elkaar in gesprek gaan om een probleem op te lossen hebben een verbindende visie nodig van waaruit het gesprek kan beginnen. Wat willen we samen bereiken met die strategie? Dat bleek helemaal niet moeilijk.
“Het viel op dat niemand het erover oneens was dat de snel verslechterende staat van de natuur om ingrijpen vraagt, dat de agrarische sector perspectief nodig heeft en dat de vergunningverlening weer op gang moet komen. Ik heb me daarom weleens afgevraagd hoe deze impasse heeft kunnen ontstaan.” (p. 16)
De analyse die volgt fileert het landbouwbeleid dat voorafging. In de jaren 60 is ingezet op schaalvergroting en intensivering, en toen de stikstof in de jaren 90 over de plinten klotste kwam er een zwalkend beleid van afremmen (fosfaatrechten, mestboekhouding, nitraatrichtlijn, rechter verbiedt PAS vergunningen, etc.) en groei stimuleren (PAS vergunningen toelaten op basis van toekomstige reductie, loslaten van de melkquota, Rabobank financiert uitbreiding). Met de wijsheid van nu is het inderdaad moeilijk te begrijpen dat er werd gewacht tot de wal het schip zou keren. De milieuclubs voelden zich niet gehoord, voor hen was de gang naar de rechter de enige manier om met de overheid in gesprek te raken.
Ik reken deze kritiek op het zwabberende beleid als onderdeel van de verbindende visie, omdat als partijen hier nog over kibbelen een gesprek niet mogelijk is. Interessant detail is dat het kabinet Rutte I het ministerie van landbouw in 2010 heeft opgeheven en het weliswaar in 2017 weer werd opgericht, maar verloren kennis is niet zomaar terug.
4.Bepaal ruimte en kaders
Wat is de ruimte voor alternatieven, en welke grenzen zitten daaraan? Remkes maakt het speelveld groter dan stikstof en landbouw. Het gaat Remkes om een duurzame toekomst voor de natuur, de landbouw én het landelijk gebied. Dat gaat dus niet alleen om ammoniak, maar ook kwaliteit van water, het ecosysteem. Daar speelt industrie en vervoer (via uitstoot van NOx) ook in mee, naast gebruik van de ruimte voor woningbouw.
Tegelijkertijd houdt hij vast aan een halvering van uitstoot in 2030, maar sluit zowel vertraging als versnelling niet uit. Maar naast politieke kaders stelt Remkes dat er autonome klimaat ontwikkelingen zijn, zoals toenemende droogte, en daar hebben we gewoon mee te dealen. Daarnaast zijn er juridische kaders zoals allerlei verdragen over bv. waterkwaliteit, mest en CO2, die gewoon bindend zijn.
5. Wie zijn deelnemers en wie niet?
Remkes ging praten met de belangrijkste betrokken partijen: boerenorganisaties, milieuorganisaties, provincies en rijk. Nu het vraagstuk breder wordt, zijn er ook meer partijen betrokken, dus minimaal de gehele agrarische sector, supermarkten, consumentenorganisaties, en banken, en gemeenten voor wat betreft ruimtelijke ordening en woningbouw. In de volgende ronde zullen daar de gesprekken mee worden gevoerd.
6.Wie zijn de beslissers en wie de uitvoerders?
De uitvoering rust voor een groot deel bij een nog op te richten gebiedsdienst die de sector gaat helpen de nodige aanpassingen te doen. Maar de kennis daarvoor wordt voor een belangrijk deel aangeleverd door de betrokken partijen. Toch zou het denk ik verstandig zijn om het aspect van de uitvoering van begin af aan bij de strategie te betrekken.
7. Programmering: wie ontmoet elkaar waar?
De aanvankelijk beoogde bemiddeling tussen partijen ging dus niet door, in plaats daarvan heeft Remkes met zijn team de partijen apart gesproken, al naar gelang ze kwamen opdagen. Het lijkt er wel op dat hij ook actief door boeren benaderd is – hij noemt 80 brieven die behulpzaam waren bij het schetsen van een perspectief – en ging zelf ook op zoek, bv. bij een Twents theaterstuk over veranderingen in het boerenbedrijf. In totaal heeft hij ruim 60 mensen gesproken die zo’n 6000 pagina’s aan materiaal hebben aangedragen.
Van belang zijn de aanbevelingen voor het vervolg, namelijk hoe te komen tot een voldragen strategie voor een transitie naar een duurzame landbouw:
- Landbouwakkoord: LNV komt met een procesvoorstel, akkoord kan er in februari 2023 zijn.
- Uitkopen piekbelasters: Rijk en Provincies beginnen meteen, klaar eind 2023.
- Gebiedsaanpak en NPLG: de gebiedsteams beginnen op basis van het landbouwakkoord, en leveren juni 2023 de eerste plannen op.
- De ruimtelijke puzzel: eind 2023 wordt duidelijk in hoeverre de resultaten van de gebiedsprocessen zullen leiden tot doelrealisatie op landelijk niveau. Dan wordt in 2024/25 ook duidelijk in hoeverre het landbouwakkoord gaat werken, en of er bijgesteld moet worden.
8.Agendering: wat moet besproken worden?
Als veel partijen een ingewikkeld vraagstuk willen oplossen, moeten zij drie vragen beantwoorden:
- hoe is het probleem oplosbaar te maken?
- Welke ambities hebben we daarin concreet en
- hoe gaan we dat samen klaren?
Strategie theorie, of de Denklijn van Remkes
De denklijn van Remkes zou heel goed als strategie-theorie kunnen fungeren, zeker omdat de denklijn eigenlijk van door alle partijen als redelijk – doch niet ideaal – werd onderschreven.
Volgens Remkes en zijn gesprekspartners kan het probleem – een niet-duurzame landbouw – worden opgelost door drie zaken aan te pakken:
- Op korte termijn: zorgen dat 500-600 piekbelasters hun bedrijf naar keuze stoppen, omvormen naar duurzaam of verplaatsen. De vrijgekomen ‘stikstofruimte’ gebruiken om ‘stikstof illegalen’ te vergunnen.
- Een lange termijnperspectief te ontwikkelen voor een duurzame landbouw in Nederland, waar iedereen – ook supermarkten, banken etc. – aan meedoet.
- Het transitieproces op het erf goed te begeleiden, waar ‘duurzaamheidsdienst nieuwe stijl’ voor wordt opgericht, en daar een begeleiding op provinciaal – en nationaal niveau aan te koppelen.
Gemeenschappelijke ambities
Dat zou de volgende stap zijn, en volgens Remkes moeten die getrapt op nationaal en regionaal niveau worden bepaald als onderdeel van een landbouwakkoord. Het ministerie en de provincies nemen hierin de regie.
Samenwerking strategie
Remkes voorziet 8 jaar voor de gebiedstransitie en 15 jaar voor het langjarig perspectief, dus al die tijd moeten de partijen een modus vivendi vinden.
Remkes constateert dat een goede verstandhouding tussen Rijk en Provincie van groot belang is, en dat het daaraan tot nu toe heeft ontbroken. Provincies zijn geen uitvoeringsorgaan, maar gekozen bestuursorganen, met eigen verantwoordelijkheden voor de gebiedsprocessen en ruimtelijke ordening. Rijk en Provincie moeten ‘als team’ opereren.
9.Gespreksplanning
Die volgt uit het voorgaande. Hier zal het ministerie van LNV het voortouw moeten nemen.
Conclusie over het proces
We zien dat Remkes zijn aanvankelijke idee van bemiddelen losliet en heeft gekozen voor een proces om een strategie in elkaar te zetten. Daarmee heeft hij de partijen bereid gevonden om mee te denken, waardoor ze dus op inhoud en via Remkes met elkaar in gesprek kwamen.
Remkes wekte vertrouwen, waarbij ik vermoed dat het meehielp dat hij bekend was met het stikstofdossier, maar vooral dat hij bereid was om zonder taboes het gesprek aan te gaan en te luisteren, en uit te gaan van de kennis en de invloed van de partijen.
Verder zien we dat we de stappen voor strategische besluitvorming goed kunnen reconstrueren uit zijn rapport.
Samengevat zijn de verschillen in aanpak groot:
| Proces Remkes | Proces Kabinet |
| Gaat met partijen in gesprek over obstakels en kansen die zij zien. | Presenteert een taakstelling en een groot bedrag om uitkoop mogelijk te maken |
| Partijen hebben kennis en macht die nodig is om het probleem op te lossen | Partijen gebruiken kennis en macht om hun belang te verdedigen |
| De afhankelijkheid van de partijen biedt ook kansen voor een bredere oplossing | Verdeel en heers, partijen zullen elkaar bestrijden |
| Boeren zijn onderdeel van de oplossing | Boeren zijn onderdeel van het probleem |
| Gesprekken over een strategie zijn nodig om tot een oplossing te komen | De oplossing is uitkopen en verplaatsen, we gaan alleen in gesprek over wie en wanneer |
De route die het kabinet koos kwam neer op formuleren van een taakstelling en een budget voor de uitvoering, zonder in te gaan op de strategie. Remkes is begonnen vanuit de taakstelling terug te werken naar een strategie, waaruit een budget nog moet volgen.
Samenvatting van de denklijn van Remkes
1. Korte termijn: pak stikstof nu eens echt aan
Allereerst moet er binnen een jaar ruimte worden gemaakt om de ‘PAS-melders’ en ‘Interimmers’ te vergunnen, en die ruimte moet komen van 500-600 piekbelasters in de omgeving van kwetsbare gebieden. Dat zijn meest veetelers, maar er zit ook industrie bij. Deze piekbelasters moeten stoppen, duurzaam worden of verhuizen naar een minder kwetsbaar gebied. Dit vereist een zorgvuldig begeleid proces van de piekbelasters worden geïdentificeerd en geholpen. Dat is geen vrijblijvend proces, er moet een stok achter de deur zijn die langer afwachten ontmoedigt.
2.Lange termijn: geef een duurzaam perspectief voor de landbouw
Het moet afgelopen zijn met zwalkend beleid, er moeten nu consistente keuzes worden gemaakt. Die bestaat uit de volgende deelvragen:
- Wat voor landbouw willen we in ons land? We produceren 70% voor de export, willen we dat volhouden, en tegen welke prijs?
- Ruimtelijke ordening: niet alles kan overal, maar er kan nog veel wel! Dat betekent: concentreer de intensieve landbouw waar dat kan in ‘rode gebieden’, en maak verder zones waar duurzaam wordt geboerd ‘oranje gebieden’ en ecologisch wordt geproduceerd (groene gebieden). Stel de boeren/bedrijven in staat om die omslag te maken. Sluit aan bij het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG). Het grote verschil met ‘het kaartje’ van v/d Wal is: de indeling is het resultaat van een gebiedsproces, en wordt dus niet opgelegd.
- Verdienmodellen: alleen de rode gebieden werken volgens gangbare verdienmodellen, voor de oranje en groene gebieden moet een oplossing worden gezicht. Dat kan via de markt, door een hogere prijs voor duurzame productie te bewerkstelligen, en de gemeenschap via beheersvergoedingen natuurbehoud.
- Kloof tussen stad en platteland: besteed aandacht aan de verdwijnende voorzieningen en het gevoel dat het platteland moet opdraaien voor de zorgen die leven bij vnl. stedelijke bevolking.
3.De gebiedsgerichte transitie …begint op het erf!
Volgens Remkes zullen zowat alle agrarische bedrijven in Nederland een transitie ondergaan:
De meeste bedrijven zullen diervriendelijker worden en de uitstoot naar beneden brengen, volgens eisen die afhangen van de zone. Ondernemers hebben daarbij de keuze uit drie opties:
- Door-ontwikkelen, dus met investeren en innoveren voldoen aan de eisen die in het gebied gelden.
- Aanpassen van de bedrijfsvoering zoals minder intensief maken of overstappen naar biologische landbouw,
- Stoppen of verplaatsen van het bedrijf naar een gebied waar nog ruimte is.
Daarbij wil Remkes de stikstofuitstoot direct op het erf gaan meten, en de ‘kritische depositie’ vervangen door ‘reductie van de uitstoot’, en die wettelijk bindend maken. Dit zijn forse scenario’s, waar ondernemers de tijd voor moeten krijgen, en de nodige hulp die zij zelf moet kunnen kiezen.
Er komen gebiedsteams, waar Remkes flinke eisen aan stelt. Ondernemers moeten weten waar ze aan toe zijn, wat de mogelijkheden en voorwaarden zijn. Geen oerwoud aan subsidieregelingen maar een fonds dat lokaal wordt aangestuurd door een vakkundige staf met mandaat. Inzet naar behoefte, de gebiedsteams ‘leggen de gebiedspuzzel’. De Provincie heeft de regie.
Er komt ook een nationaal procesteam om dit alles te ondersteunen, maar heeft de eigen taak om overeenstemming te krijgen over de visie op de landbouw, de principes van de zonering en verdienmodellen. Het idee is dat de resultaten van de gebiedsteams optellen tot de nationale doelstelling. Remkes stelt ze verantwoordelijk, lijkt me niet realistisch. Wel zal het procesteam minder zichtbaar zijn dan de gebiedsteams. Daarnaast moet er ook nog een nationaal innovatieprogramma komen om de kennisontwikkeling te faciliteren.
De verschillen met de aanpak van het kabinet
Toen het advies uitkwam, wezen politici en commentatoren erop dat er geen verschillen met het kabinetstandpunt waren, en dat de boeren eigenlijk in het pak waren genaaid door een ‘stroop-smerende Remkes’. Dat behoeft nuancering.
Wat niet veranderde is dat er in 2030 de helft minder stikstof wordt geproduceerd, maar dat kan zowel sneller als langzamer worden, mits daar goede – dus geen politieke – redenen voor zijn.
Maar er zijn nogal wat verschillen. Ik noem er een paar:
- Het gaat niet alleen om stikstof, de gehele landbouw moet duurzaam worden, en daar hoor dus ook de gehele keten, verdienmodellen en gebruik van de ruimte bij. Dus banken, supermarkten en consumenten staan niet langs de zijlijn maar dragen bij.
- Het ‘kaartje’ met reductiedoelen per gebied gaat van tafel. In plaats daarvan komt er een zonering, dus gebieden waar intensief en minder intensief wordt geboerd, maar dat is een gevolg van een proces, en niet een startpunt.
- Het gaat niet meer om depositie in natuurgebieden, maar om reductie van de uitstoot, dat is iets waar boeren op kunnen sturen, en daar kunnen wettelijke verplichtingen aan worden gekoppeld.
- En de belangrijkste: het is niet één partij die geslachtofferd wordt, het is een maatschappelijk probleem dat met gezamenlijke kennis wordt opgelost met een strategie.
